Retenciones, un tributo que desalienta la producción

La discusión por los impuestos

La conjunción de la caída de los precios internacionales de los principales productos de exportación de origen agropecuario con el retraso cambiario, con normas burocráticas que traban o impiden las exportaciones y con los gravámenes a la exportación están afectando seriamente a toda la actividad sectorial y atentando contra la principal fuente de generación de divisas, en un proceso signado por una pérdida constante de reservas internacionales.

En ese contexto, la discusión acerca de la vigencia de los derechos de exportación, comúnmente conocidos como retenciones, cobra especial significación. En efecto, la cuestión no es menor porque por un lado reaviva el debate acerca de la calidad económico-social del tributo y por otro el de su incidencia macroeconómica ya que, efectivamente, cualquier movimiento sobre dicho gravamen afecta prácticamente a todas las variables macroeconómicas relevantes: al tipo de cambio efectivo que recibe la cadena agroexportadora, a la rentabilidad del sector y, por esa vía, a su nivel de actividad, a la generación de divisas y las reservas internacionales, a la recaudación fiscal y a la distribución del ingreso.

En lo que respecta al primero de los aspectos mencionados –la calidad del impuesto–, en nuestra opinión se trata de un tributo de muy dudosa o baja calidad. En primer lugar porque es un impuesto antiproductivo, ya que, al reducir el precio percibido por el sector productivo exportador, disminuye la rentabilidad desalentando la producción, las inversiones, los niveles de actividad de la cadena productiva sectorial y la exportación. Además genera incentivos perversos respecto del uso racional de la tierra, pues desestimula la aplicación de tecnología y de técnicas de rotación para mejorar las condiciones de los suelos y prevenir enfermedades de los cultivos, incidiendo así en una reducción de los rendimientos por área sembrada.

En segundo lugar es un tributo inequitativo, ya que grava a todos los alcanzados verticalmente (los productores) por igual, sin tener en cuenta aspectos diferenciales tales como tamaños relativos, calidad de las tierras o distancias a puertos, etc.

En tercer lugar es un impuesto antifederal. Efectivamente se trata de un tributo que, por gravar el comercio exterior, es resorte exclusivo de la Nación y, por lo tanto, no coparticipable. Pero además, dado su efecto económico sobre las utilidades, reduce la recaudación del impuesto a las Ganancias, que es coparticipable. Asimismo, en la medida en que incide negativamente en la producción, también atenta contra las recaudaciones propias de las jurisdicciones tanto provinciales como municipales.

No obstante lo señalado, la historia económica argentina muestra un constante péndulo entre períodos de aplicación de derechos de exportación y períodos de ausencia de los mismos (1).

Como bien observan los autores del trabajo mencionado en la nota al pie, “en todos los períodos posteriores a grandes devaluaciones se han instaurado retenciones a las exportaciones”. Su implementación habitualmente se justificó, en primera instancia, en razones vinculadas a impedir o limitar el efecto de las devaluaciones y/o de alzas en los precios internacionales de los commodities de exportación de origen agropecuario sobre el costo de vida y la distribución del ingreso, especialmente cuando los bienes comprendidos son alimentos, o sea, bienes-salario. Y en segunda instancia, como medio de apropiación por parte del Estado, de recursos para financiar su actividad o equilibrar las finanzas públicas.

A su vez los derechos de exportación han tendido históricamente a ser eliminados “a medida que aumentan las presiones inflacionarias y se aprecia la moneda nacional” (2). Debe destacarse que la actual experiencia de aplicación de retenciones iniciada en 2002 combina una de las más prolongadas de la historia económica argentina desde 1918 con el mantenimiento de alícuotas en niveles notablemente elevados en valores comparativos.

Incidencia Macroeconómica

En el 2014 las retenciones a las exportaciones de origen agropecuario –que ascendieron a $ 73.660 millones– representaron el 87,6% del total de las retenciones recaudadas en el país. El complejo sojero aportó el 75,7% de las retenciones originadas en el agro y el 24,3% restante provino de las exportaciones de las economías regionales, de complejos cerealeros y del girasol y de la carne.

La recaudación de derechos de exportación de origen agropecuario representó sólo un 6,3% de la recaudación tributaria total (4,8% del complejo sojero).

Cuando la medición se efectúa con relación al gasto público del gobierno nacional, resultan guarismos aún menos significativos: las retenciones originadas en el sector agropecuario alcanzaron el 5% del gasto, cuyo 3,8% correspondió al complejo sojero.

Si bien las cifras consignadas están influidas por la caída en los precios internacionales y el atraso cambiario, lo cierto es que la participación de los derechos de exportación ha ido perdiendo relevancia relativa como parte del financiamiento del sector público, a pesar de que las alícuotas fueron varias veces incrementadas desde su reinstalación en 2002. En efecto, hacia 2008 la recaudación de este tributo llegó a representar alrededor del 13% de la recaudación tributaria total y de casi el 15% del gasto.

La tendencia declinante se acentuó más este año, ya que en el primer semestre representaron sólo un 4,9% de la recaudación tributaria y un 3,9% del gasto total del gobierno nacional.

En definitiva la contribución fiscal de los derechos de exportación aportados por el agro hoy representa menos del 50% de lo que significaba hacia 2008.

Es interesante observar que, cuando se compara la recaudación de derechos de exportación originados en las actividades agropecuarias con el gasto en subsidios económicos (3) (excluidos los subsidios sociales, tales como la AUH) también se refuerza claramente la aseveración anterior. Efectivamente, hacia el 2008 –año en que se aprobó la creación de la AUH– las retenciones financiaban alrededor del 80% de los mencionados subsidios. En 2014 sólo representaron un 33% de ese gasto. En 2015, los porcentajes –cumplido el primer semestre– bajaron a 32%, 21% y 11%, respectivamente (4).

En relación con las exportaciones totales, en 2014 los derechos de exportación de origen rural representaron un valor equivalente al 12% de las mismas (9,1% al complejo sojero y 2,9% a las demás actividades agropecuarias). Y respecto del PIB, para el mismo año, las retenciones de origen agropecuario alcanzaron un 1,7% del mismo, correspondiendo 1,3% al complejo sojero y 0,4% al resto.

Más allá de la reducida y declinante relevancia macroeconómica de los derechos de exportación, su vigencia afecta seriamente la rentabilidad de los principales cultivos (5) y por esa vía los volúmenes de producción y exportaciones.

Así, para la actual campaña agrícola (2015/16), considerando los rindes promedio actuales de todo el país, los actuales precios internacionales, las estructuras promedio de costos directos e indirectos de producción y las alícuotas vigentes en los derechos de exportación para el trigo, el maíz y la soja, la rentabilidad media en campos propios para los tres principales cultivos de exportación, resulta negativa en un 11,5%, un 10,1% y un 10,4% respectivamente.

Estos resultados negativos, que especialmente para el trigo y el maíz se vienen arrastrando desde hace más de dos campañas anuales, están detrás de la fuerte caída de las áreas sembradas con dichos cereales. Las mismas, de acuerdo con diversas fuentes privadas confiables (6), se ubicarán en los valores más bajos de los últimos 115 años y se reflejarán en sensibles menores volúmenes de producción y exportaciones.

De acuerdo con un reciente informe de la Asociación Argentina de Consorcios Regionales de Experimentación Agrícola, el 83% del total de la superficie maicera y el 44% del área sojera se tornarían económicamente inviables. En dicho marco y manteniéndose los actuales precios promedio de todos los productos agrícolas de exportación –expertos sostienen que en la próxima campaña podría verificarse una baja del orden del 7% al 10% en el valor medio de la tonelada exportada de origen agrícola–, el país perdería ingresos por entre 1.800 y 2.000 millones de dólares en 2016.

Respecto de la carne vacuna, debe apuntarse que, a nivel internacional, ha resistido consistentemente la caída que sufrieron los commodities de origen primario, fundamentalmente gracias al arrastre de la demanda china. En efecto, el precio promedio anual de las exportaciones argentinas de carne en 2014 (u$s 4.963/tn) fue apenas inferior en un 7% al pico de 2012.

Sin embargo, la combinación de derechos de exportación (15%) con severas restricciones impuestas a la exportación de carnes –que han llegado incluso a la prohibición– y otras intervenciones arbitrarias e inconsistentes en el mercado cárnico en presunta “defensa de la mesa de los argentinos” (7), generaron fuertes distorsiones de precios, pérdidas económicas y consecuentes caídas en todas las fases comprendidas en la actividad ganadera, desde el nivel de existencias a los volúmenes de producción y exportación.

Desde 2005 a 2014 los stocks se redujeron en alrededor de 10 millones de cabezas, la producción en más de 450.000 tn/año y la exportación en más de 567.000 tn/año. Estas últimas, de participar en un 25% del total de la producción anual de carne, se han reducido a un 7,5%. A su vez cerraron alrededor de 100 frigoríficos con una pérdida de unos 13.000 puestos de trabajo.

Derechos y Precios al Consumidor

Uno de los argumentos más difundidos oficialmente para sostener el mantenimiento de las retenciones ha girado también en torno de la “defensa de la mesa de los argentinos”.

De acuerdo con lo que muestran estudios recientes (8), se comprueba claramente que el peso relativo del trigo y el maíz en la composición de los precios finales de dos productos importantes en la integración de la dieta y de los precios al consumidor en la Argentina, como son el pan y el pollo, resulta muy poco relevante.

En efecto, hoy el trigo pesa alrededor de un 6,5% en el valor final del pan, en tanto que históricamente ha sido del 12%. El resto son otros componentes tales como levadura, gas, electricidad, mano de obra, etc.; o sea, insumos independientes del trigo. De este modo la incidencia de las retenciones al trigo en el pan asciende a sólo un 3%.

En cuanto a la incidencia del precio del maíz en el del pollo, a partir del costo del maíz y de la tasa de conversión de kilogramo de maíz a kilogramo de pollo, la misma alcanza a sólo un 4,2% y el resto corresponde a otros componentes como la electricidad, mano de obra, la sanidad, el gas, etc. De este modo, dado el nivel de retenciones vigente para el maíz (20%), se deduce que el peso de las mismas en el precio final del pollo es del orden del 2%.

De esta manera, tomando en cuenta las ponderaciones con que el pan y el pollo participan en la canasta de consumo conforme la metodología del Ipcnu (índice de precios al consumidor nacional urbano) elaborada por Indec, la incidencia de las retenciones en el precio de ambos productos son prácticamente despreciables: 0,1% en el pan y 0,045% en el pollo. Por su lado la soja y sus manufacturas no integran ni directa ni indirectamente la canasta de bienes de consumo argentino y, por tanto, su influencia en el nivel de precios al consumidor es nula.

Con relación a la carne vacuna debe señalarse que, por las características de la actividad, los derechos de exportación tienen un impacto mucho más directo en el precio final, debiendo apuntarse que el peso de la carne vacuna en el Ipcnu es del 5,69%.

De todos modos, tal como se indicó más arriba, es de suma importancia destacar que el conjunto de medidas inconsistentes adoptadas por el gobierno nacional especialmente desde 2008 produjo tales alteraciones en la estructura y la oferta del sector que su recomposición –en especial su capacidad exportadora– habrá necesariamente de impactar en los precios de la canasta familiar.

Conclusión

La eliminación de las retenciones a las exportaciones de origen agropecuario –junto con la remoción de las trabas burocráticas e incongruentes que las afectan– se ha transformado en una necesidad impostergable para estimular la producción, la exportación y la generación genuina de divisas.

Para que una medida de política de este tipo sea sólida y duradera tendrá, además, que estar integrada a un programa económico que ataque la inflación, regenere la confianza en la moneda nacional, restablezca la competitividad internacional –de la cual la eliminación de los derechos de exportación deberá formar necesariamente parte–, ordene las finanzas públicas, reinstale al país en los mercados internacionales y elimine un conjunto importante de inconsistencias que hoy generan deformaciones en la asignación de recursos públicos y privados y traban el funcionamiento de la economía.

La complejidad de la situación que recibirá el próximo gobierno y la articulación de políticas para resolverla requerirán no sólo de señales y medidas acertadas, sino también de la construcción de acuerdos consistentes con los protagonistas económicos y sociales para reubicar al país en una senda de crecimiento y progreso sustentables. De ese consenso el empresariado rural tendrá que formar parte imprescindible.

(1) Un resumen de la historia de la aplicación de derechos de exportación en el país puede verse en: “Las retenciones sobre la mesa: del conflicto a una estrategia de desarrollo”, por Lucio Castro y Luciana Díaz Frers. Cippec, documento de trabajo Nº 14, Agosto 2008.

(2) Ibid.

(3) La denominación correcta es “Transferencias de carácter económico a empresas públicas, fondos fiduciarios y sector privado”.

(4) Fuentes de información fiscal: Secretaría de Hacienda y Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública.

(5) Ver Néstor E. Roulet, agroblog.com.ar, “Retenciones al cultivo de trigo: mitos y verdades”, “Retenciones al cultivo de maíz: mitos y verdades”, y “Soja: los últimos números de la campaña 2014/15”.

(6) Sociedad Rural Argentina y Agritrend.

(7) Controles de precios, pesos mínimos de faena, el denominado régimen de “barata”.

(8) Los precios finales tomados como base de cálculo corresponden a los de “Precios Cuidados”.

(9) Ese año la producción fue similar a la actual y 12% fue el ratio exportación/producción. Fuentes: Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca e Instituto de Promoción de la Carne Vacuna Argentina.

Lisandro Barry

Exsecretario de Finanzas de la Nación