¿Una nueva ley de pesca o una política pesquera?

Raúl González* y Rubén Marziale**

La reciente conformación de una comisión legislativa para trabajar sobre la redacción de una nueva ley provincial de pesca en la provincia de Río Negro nos lleva a interpretar que existe una convicción de parte del sector político respecto de la necesidad de encarar una reforma del marco normativo pesquero, esperando que la misma venga a solucionar los recurrentes problemas en los que está inmerso este sector de la economía rionegrina desde hace ya muchos años.

A primera vista, está claro que “algo hay que hacer” en materia de pesca en Río Negro, ya que por reiterados testimonios de los actores del sector (pescadores, empresarios, sindicalistas, obreros de plantas, funcionarios, científicos y otras opiniones calificadas), las cosas hace tiempo no andan bien. Sin embargo, lo que parece no estar claro es el diagnóstico del problema, y esto no es un tema menor: si se parte de un diagnóstico erróneo, cualquier remedio puede no solo no cambiar nada, o peor aún, puede empeorar la situación. Más aún, algunos actores del sector ya anticipan que por mas que se cambie la ley, nada va a cambiar.

Con esta nota de opinión pretendemos enriquecer el debate sobre la necesidad (o no) de una nueva ley de pesca. Concretamente, planteamos que más que una nueva ley de pesca, lo que “habría que hacer” en Río Negro es de una vez por todas aplicar de manera integral y efectiva el marco legal vigente y, sobre todo, adoptar e implementar en la gestión cotidiana los lineamientos de Política Pesquera que sustentan dicho marco legal. En todo caso, y en línea con esas acciones, se podrían producir correcciones al marco legal mediante normas reglamentarias de diferente jerarquía.

En este punto vale la pena aclarar que la pesca, al igual que las demás actividades económicas basadas en la explotación de los recursos naturales, requiere de la formulación y efectiva implementación de políticas públicas que permitan conducir su desarrollo de manera sustentable en sus dimensiones biológica (= ecológica), económica y social. La pesca requiere además de un sistema de gestión y un régimen legal particular, ya que por sus características inherentes (la propiedad estatal de los recursos, los altos costos de exclusión y de transacción, una gran incertidumbre en la naturaleza y en los mercados, entre otras), presenta una tendencia natural a la sobreexplotación de los recursos y a la disipación de la renta.
La Provincia de Río Negro supo tener por primera vez una Política Pesquera en 1985 con la Ley N°1960, la cual definió el carácter industrial de la pesca, estableció el dominio y jurisdicción provincial sobre los espacios marítimos, restringió el libre acceso a los recursos (la madre de todos los problemas) e implantó un régimen de pesca basado en cupos de captura por empresa en función de proyectos de inversión (un prototipo de los sistemas basados en la Cuotas Individuales Transferibles -CIT-).

La primera reforma a esa Política Pesquera ocurrió en 1992 con la sanción de la Ley N°2519 de pesca artesanal, que estableció el acceso al recurso por parte del por entonces incipiente subsector artesanal. Mas recientemente (entre 2000 y 2010), una serie de resoluciones ministeriales produjeron una profunda actualización del marco legal, con el objeto de modernizar la gestión de las pesquerías a la luz del nuevo paradigma mundial en la materia, el Enfoque Ecosistémico en la Pesca (EEP). Una de esas normas claves es la Resolución N°2901 (del año 2010), la cual estableció los lineamientos para la elaboración, adopción e implementación de los Planes Ecosistémicos de Manejo Pesquero (PEMP). En este contexto, el EEP refleja la Política Pesquera y los PEMP son la herramienta moderna para el ordenamiento de las pesquerías.

En resumen, la legislación vigente ya cuenta con dos de las herramientas legales que se utilizan con éxito a nivel internacional para lograr pesquerías sustentables: el sistema de cupos pesqueros por empresa (que debería ser perfeccionado mediante un decreto reglamentario para asimilarlo a un sistema de administración bajo CIT) y la ordenación de las pesquerías mediante planes de manejo pesquero, que a pesar de contar con algo más de diez años de vigencia, nunca fue aplicado tal como lo establece la normativa.

Por lo que se ha difundido en los medios, el nuevo proyecto apunta esencialmente a modificar el régimen de pesca, para pasar del sistema de cupos de captura a un sistema de CIT. Nos preguntamos: ¿que se espera lograr cambiando del sistema de cupos a otro de cuotas, siendo que ambos son en esencia sistemas de administración pesquera de base económica con rasgos similares?: tanto los cupos actualmente vigentes como las futuras cuotas son cantidades de biomasa que se asignan a las empresas con relación a las capturas disponibles, son de asignación individual por empresa y además son transferibles. Esto nos lleva a suponer que las causas de los problemas del sector no están en el régimen de pesca, el cual básicamente define la asignación del derecho de acceso al caladero, sino en alguna otra parte de la complejidad de la gestión pesquera.

Existe un amplio consenso a escala mundial en que el objetivo general que debe perseguir una Política Pesquera es “… garantizar la conservación, gestión y desarrollo efectivos de los recursos acuáticos vivos, con el debido respeto del ecosistema y la biodiversidad, a fin de ofrecer, tanto a las generaciones presentes como a las venideras, una fuente vital de alimentos, empleo, ocio, comercio y bienestar económico” (Código de Conducta para la Pesca Responsable, FAO 1995). Como se dijera anteriormente y según esta definición, el marco legal vigente en Río Negro ya cuenta con una herramienta legal esencial (a Resolución N°2901) para avanzar hacia una gestión ecosistémica y sustentable de las pesquerías.

La reforma más significativa que se necesita para lograr todo el potencial del EEP es un cambio en el paradigma de la Política Pesquera, para pasar de una orientada a la producción, a otra orientada a los beneficios sociales y económicos. La base conceptual y operativa del EEP se funda en que “… la definición de los objetivos de la Política Pesquera debe quedar en manos de la sociedad, en tanto la gestión de las pesquerías debe estar descentralizada al nivel apropiado más bajo”. Es decir, las pesquerías modernas (y sustentables) se gestionan mediante procesos formales, permanentes e institucionalizados de consulta y toma de decisiones que se llaman Planes Ecosistémicos de Manejo Pesquero, en el marco de una Política Pesquera públicamente explicitada, justificada y legitimada.

Finalmente, hasta tanto se cuente con un diagnóstico certero (y compartido) respecto de los problemas del sector, cualquier cambio en el marco legal no solo no resolverá los problemas actuales, sino que tampoco derivará en una actividad pesquera más previsible y sustentable, si es ése el fin perseguido por esta iniciativa de cambiar el marco legal.

*Raúl González. Doctor en Biología. Investigador Principal del CONICET y Profesor Adjunto de la Escuela Superior de Ciencias Marinas (Universidad Nacional del Comahue). Representante por Río Negro en el Consejo Federal Pesquero (2004-2012).

**Rubén Marziale. Licenciado en Zoología. Subsecretario de Pesca de la Nación (2002-2003).