Petróleo y gas: renegociaciones, cesiones, reversiones y pasivos ambientales
La provincia de Neuquén anunció que no va a avalar transferencias de áreas a empresas que no puedan hacerse cargo del Pasivo Ambiental por posibles quiebras.
Neuquén tiene 25 concesiones hidrocarburíferas de que vencen entre 2025 y 2028. Foto: Cecilia Maletti.
Por Martín Robledo (*)
Las Cesiones y Reversiones sobre Permisos y Concesiones (Venta de áreas) están reguladas por la Ley provincial de Hidrocarburos 2.453 y su decreto reglamentario. Estos derechos pueden ser cedidos previa autorización del Poder Ejecutivo provincial, en favor de quienes reúnan y cumplan las condiciones y requisitos exigidos para ser permisionarios o concesionarios.
La Cesión de áreas implica solicitar su aprobación al gobierno provincial acompañando un borrador de la escritura pública con los detalles de la operación. En cuanto a las clausulas ambientales, las minutas por lo general solo refieren a si el cedente o el cesionario es quien continúa con el cargo de las obligaciones ambientales generadas hasta el momento de la cesión.
La Reversión de áreas, proceso en el cual el área vuelve al estado provincial y queda disponible para una nueva concesión, implica la presentación de un estudio que dé cuenta del estado ambiental de las áreas y la elaboración de un plan de gestión para cierre de pasivos ambientales. No culmina el proceso hasta que la autoridad de aplicación de la ley de ambiente emite un “Libre Deuda”.
Son 25 las concesiones hidrocarburíferas de Neuquén que vencen entre 2025 y 2028, y que deberían volver a la provincia (Reversión) o negociarse una extensión del contrato (Renegociación). Además, se encuentran las 9 áreas que YPF puso a la venta a través del Proyecto Andes (Cesión).
El proceso de Cesión es diferente al de Reversión ya que es en el segundo donde el proceso culmina con el otorgamiento de un libre deuda de la autoridad concedente luego de aprobar las soluciones aplicables al saneamiento y remediación de los pasivos ambientales que hubieren.
Pasivos Ambientales de larga data
Un Pasivo es un concepto contable de obligación pendiente. El Pasivo Ambiental comprende cualquier obligación no cumplida que surja de las normas ambientales vigentes, como por ejemplo: residuos pendientes de tratamiento, abandono de pozos y ductos, procesos sumariales administrativos, falta de obtención de licencias ambientales, causas judiciales, DDJJ pendientes, pago de tasas, multas o aranceles por obligaciones ambientales, pago de acuerdos y servidumbres a privados y al estado, etc.
La historia de los hidrocarburos en la Nación arrastra consigo pasivos ambientales, productos de las responsabilidades difusas, idas y vueltas de la política energética nacional y los cambios en la conformación societaria de YPF principalmente, pasando de Sociedad del Estado a Sociedad Anónima y de Privatizada a Expropiada en un 51%, atravesando la reforma de la Constitución Nacional que cambió el dominio originario de los recursos naturales y el poder concedente de la Nación a las Provincias.
Un repaso a grandes rasgos nos sitúa en 1992, donde mediante la ley 24.145, se privatizaron los Activos y Acciones de YPF S.A., dejando en claro que los pasivos generados hasta 1990 y cualquier contingencia que surja serían asumidos por el Estado Nacional, debiéndose mantener indemne a YPF de todo reclamo. Aquí entran todos los pasivos ambientales de YPF desde 1922 a 1990.
La reforma de la Constitución Nacional de 1994 declaró que corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio, pero recién 12 años después, en 2006, mediante la Ley 26.197, las provincias asumen el pleno ejercicio de la administración sobre los yacimientos con la llamada ley corta.
Recién en este punto de la historia, a 88 años del primer pozo en Plaza Huincul, ante décadas de falta de control por parte del estado nacional sobre las operaciones hidrocarburíferas, y con un parlamento nacional que decide que el estado asuma la responsabilidad por los pasivos ambientales de YPF S.E., la provincia pudo asumir el rol de autoridad con el que cuenta hoy.
A partir de entonces, el Gobierno provincial tuvo que delinear una estrategia para darle solución a una inmensurable cantidad de Pasivos Ambientales, representados principalmente por antiguos derrames y piletas de lodos de perforación distribuidas por la basta superficie que representaban los yacimientos convencionales. Lo difícil no era identificar y cuantificar los pasivos, sino encontrar quien se haga cargo de su saneamiento.
Fue así que se realizaron acuerdos de renegociación con cada una de las empresas operadoras, sellados por la ley 2615, aprovechando el interés de estas para extender sus concesiones. El acuerdo manifestaba que las empresas deberían asumir el compromiso de remediar las afectaciones ambientales existentes en las respectivas áreas.
Este representó el más ambicioso plan de saneamiento ambiental provincial, donde todos los pasivos ambientales fueron asumidos por las empresas concesionarias, con remediaciones que se iniciaron en el año 2009 y continúan hasta hoy.
Esta estrategia político-normativa ha configurado la herramienta más efectiva que se haya desarrollado para dar solución al gran problema de la identificación del responsable del daño ambiental generado en toda la historia petrolera de la provincia, con el objetivo de la recomposición del ambiente al estado anterior al daño.
Esta problemática es común a todas las provincias con explotación de larga data. Neuquén viene trabajando en esto desde el 2006. Sin embargo otras recién ahora se manifiestan sobre el tema dada la anunciada venta de áreas convencionales por parte de YPF.
Se argumentan cuestiones ambientales ante una empresa que decide ceder sus activos en un acto de libre ejercicio lícito como manda la constitución y como regula la ley nacional de hidrocarburos. Muchas de estas provincias aún tienen los pasivos de la YPF S.E. sin poder darles solución dado que no han encontrado forma de asignar un responsable.
Planes de remediación
En la práctica diaria el Estado provincial interviene en cada venta de áreas entre privados, mediante la aprobación previa de la escritura de la cesión de derechos. En cuanto a cuestiones ambientales, para la provincia no cambia mucho su potestad de control con esta intervención.
Solo se requiere que se identifique en la escritura si las obligaciones ambientales las asume el cedente o el cesionario. Este pedido se realiza después de analizar la solvencia del que pretende la compra del área.
Por lo general en todas las cesiones, tanto derechos como obligaciones son asumidos por el cesionario. Por esto, queda claro que más que un interés del estado, es un interés del que adquiere el área el conocer las obligaciones que asumirá.
Es por eso que durante el proceso de evaluación para la adquisición de un área, el potencial comprador realiza un estudio de Diligencia Debida (Due Diligence), que implica la identificación y valoración monetaria de diferentes obligaciones, entre ellas las ambientales. El Due Diligence es de interés del cesionario, que deberá asumir la responsabilidad que tenía el cedente.
Esto no es algo que tenga mayor implicancia para el estado debido a que las obligaciones ambientales son exigibles tanto antes como después de la firma de un contrato de cesión. Es decir, aun cuando no se efectué la venta de un área, el estado puede exigir que se realice o actualice un inventario de pasivos, se elabore un plan de remediación y se ejecute inmediatamente.
Cada área de la provincia ya cuenta con su Plan de Gestión Ambiental, presentado al momento del otorgamiento de la concesión, con la obligación anual de actualización y monitoreo continuo. Es decir que hay un plan vigente para cada área.
En Neuquén se exige lo que se llama Estudio Ambiental de Base (EAB) que se realiza por cada área. Este estudio determina el estado ambiental al momento de adquirirse la concesión y que marca el punto cero desde donde empiezan las obligaciones del concesionario. Aquí también se presenta un Plan de Gestión Ambiental (PGA) que se va actualizando año tras año, mientras se van construyendo pozos, ductos, plantas o simplemente se opera el área.
El cumplimiento del PGA se va monitoreando continuamente en lo que se llama Informe de Monitoreo Ambiental Anual (IMAA), que contiene el avance de las acciones realizadas en el marco del Plan de Gestión inicial, mientras se van agregando nuevas acciones conforme se desarrolla el área.
Esto implica medidas de mitigación de impactos ambientales, tareas de remediación de sitios impactados por derrames, abandono de pozos y ductos, gestión de residuos, revegetación de ambientes degradados, mantenimientos para reducir emisiones fugitivas, etc.
Cesiones de YPF-YSUR a GyP, un caso de éxito
En el año 2015, la empresa neuquina Gas y Petróleo del Neuquén S.A. adquirió de YPF e YSUR las áreas Loma Negra, Puesto Cortadera, Collón Curá I, Neuquén del Medio, Bajo Baguales, Cutral-Co Sur y Portezuelo Minas. Áreas Convencionales con basta cantidad de obligaciones ambientales de todo tipo.
Las cesiones efectuadas por escrituras públicas fueron aprobadas por el entonces Gobernador mediante el decreto 1826/2015, ratificado por la ley provincial 3030, donde además se estableció que GyP debería presentar los planes de remediación de toda afectación ambiental existente a la fecha de las cesiones, pero que YPF e YSUR eran responsables por las obligaciones que existían hasta la cesión.
La intervención del gobierno sirvió para dejar claro que la responsabilidad por los pasivos ambientales era del cedente, dejando indemne a la empresa de bandera provincial. Para graficar la magnitud de la situación, solo en el área Loma Negra existían 36 pozos a abandonar.
La clave no está en la solvencia del que compra sino en las garantías que se soliciten al que se va, de qué la responsabilidad es clara frente a las obligaciones pendientes, con acuerdos aprobados por decreto y por ley. El cedente o quien revierte un área puede dejar de ser concesionario u operador del área, mientras ejecuta las tareas tendientes a dar cierre a cada Plan de Remediación presentado en el marco de la cesión.
(*) Abogado. Licenciado en Ambiente y Fundador del Estudio Robledo y Asociados. Excoordinador de la Subsecretaría de Ambiente de Neuquén.
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