Consulta previa en Neuquén: la importancia de los acuerdos para Vaca Muerta
La consulta previa es un requisito legal fundamental para mantener armonía social durante la actividad hidrocarburífera.
Por Martín Robledo (*)
La consulta previa, libre e informada se ha convertido en una piedra angular en la relación entre el desarrollo de recursos naturales y el reconocimiento de los derechos de las comunidades indígenas. Debido a la intensa actividad en Vaca Muerta es un tema a considerar por ser un requisito legal fundamental para mantener armonía social.
La consulta previa está respaldada por la Constitución Nacional, donde declara el reconocimiento de la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas y garantiza su participación en la gestión de sus recursos naturales.
Este principio constitucional se refuerza con la ratificación del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (organismo de las Naciones Unidas) mediante la Ley 24.071, que obliga a realizar consultas previas, libres e informadas a las comunidades indígenas antes de adoptar cualquier medida que pueda afectarlas.
Además, la Ley 26.160 establece cuestiones relativas a la posesión y propiedad de tierras indígenas, al promover el relevamiento territorial como instancia para definir la superficie ocupada por cada comunidad. Esta ley subraya la necesidad de proteger los derechos territoriales de las comunidades indígenas, reforzando la importancia de su participación en decisiones que afectan sus tierras.
Consulta previa: el procedimiento en Neuquén
Recientemente, la Legislatura de la Provincia del Neuquén sancionó la Ley 3.401, que establece un procedimiento detallado para la realización de la consulta previa. Según esta ley, cualquier medida administrativa que pueda afectar a las comunidades indígenas debe ser sometida a un proceso de consulta que garantice la participación activa y el acceso a la información.
El procedimiento definido por la Ley 3.401 incluye varias etapas clave:
1. Identificación y Convocatoria: se identifica a las comunidades afectadas y se las convoca para una audiencia de apertura. Esto sucede si tienen personería jurídica y si las modificaciones se realizan dentro de un territorio reconocido a la comunidad.
2. Audiencia de Apertura: se informa sobre el objeto, naturaleza y alcance de la medida y se entrega toda la documentación disponible.
3. Presentación de Consideraciones: las comunidades pueden presentar sus propuestas y conclusiones, que deben ser evaluadas por la autoridad administrativa, siendo esta el Ministerio de Gobierno.
4. Audiencia de Cierre: se busca llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.
Consulta previa: Personería Jurídica y su relevancia
La personería jurídica es una condición esencial para que las comunidades indígenas puedan participar en procesos de consulta previa. Este reconocimiento implica que las comunidades tienen la capacidad legal de ser sujetos de derecho, permitiéndoles participar en procesos legales y administrativos de manera formal.
Según la Ley 26.160, la personería jurídica de las comunidades indígenas se registra en el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI) o en los organismos provinciales competentes. Este registro es declarativo, no constitutivo, lo que significa que las comunidades indígenas ya poseen estos derechos por su preexistencia étnica y cultural, y el registro solo formaliza y hace público este reconocimiento.
Con base en este último punto, se considera que el estado provincial no podría oponer la falta de personería para la implementación del proceso de Consulta Previa. Esto es así porque el espíritu del legislador ha considerado que el mismo estado que debe implementar la consulta es el que debe expedirse sobre la personería.
La definición del territorio es fundamental para garantizar el derecho a la consulta ya que define sobre que superficie pueden ejercerlo. En Argentina, el marco legal principal para este reconocimiento es la Ley 26.160, que promueve un relevamiento territorial, cuyo objetivo es identificar y registrar oficialmente las tierras ocupadas por las comunidades indígenas.
Este proceso implica la identificación de tierras, documentación de la posesión y uso tradicional, y el registro oficial, otorgando seguridad jurídica a las comunidades. Aunque el proceso enfrenta desafíos como la falta de recursos y resistencia de algunos sectores, es crucial determinar los territorios, ya que se pueden generar conflictos.
Si el Estado no se expide sobre qué superficies les corresponden a las comunidades, hay un choque entre comunidades y los proyectos a desarrollarse dentro de los territorios pretendidos por estas. Esto significa un golpe a la seguridad jurídica que pretende el inversor.
Consulta previa: importancia de los acuerdos
La consulta previa no solo es un requisito legal, sino un mecanismo fundamental para garantizar el desarrollo armónico de la industria.
Los acuerdos alcanzados a través de este proceso aseguran que el desarrollo se realice considerando las necesidades y preocupaciones de las comunidades involucradas. Una negociación pública, abierta y transparente, puede llevar a relaciones más armoniosas y beneficiosas para ambas partes, eliminando los prejuicios que hay sobre los actores involucrados.
En el contexto de Vaca Muerta, la implementación efectiva de la consulta previa es crucial para mitigar los impactos negativos de la explotación de recursos naturales. Los acuerdos permiten a las comunidades participar activamente en la gestión de sus territorios y beneficiarse del desarrollo económico de la región.
La industria ha sido escenario de múltiples conflictos entre las comunidades mapuches y las empresas petroleras. Estos conflictos surgen principalmente por la falta de consulta y participación de las comunidades en las decisiones sobre la explotación de recursos naturales en sus territorios.
Como se mencionó, la falta de otorgamiento de personería jurídica y los inconclusos procesos de relevamiento territorial agrava la situación y crea un entorno de inseguridad jurídica para el inversor que alimenta la conflictividad.
La consulta previa, libre e informada es crucial para mitigar estos conflictos. Este proceso permite a las comunidades mapuches participar en la toma de decisiones y garantizar que sus derechos y preocupaciones sean considerados.
Las empresas petroleras, por su parte, tienen un interés en reducir la conflictividad para asegurar la continuidad de sus operaciones y cumplir con las normativas internacionales sobre derechos humanos y protección ambiental.
Consulta previa: la comparación entre Argentina y Estados Unidos
Constantemente se realizan comparaciones entre Vaca Muerta y las cuencas norteamericanas, que rondan en la producción de petróleo y gas, costos de perforación y terminación, infraestructura y logística, entorno regulatorio, eficiencia y madurez del mercado, proyectos de infraestructura clave, políticas de inversión y beneficios fiscales, etc.
Rara vez surge el tema de cómo se relacionan las petroleras con los superficiarios o landowners.
La realidad es que en Estados Unidos, existe un régimen de arrendamiento de tierras para la explotación de petróleo y gas que está basado en acuerdos entre los propietarios de la tierra, quienes poseen los derechos minerales, y las compañías petroleras.
Este marco legal permite a las empresas extraer recursos minerales a cambio de compensaciones económicas para los propietarios, lo que genera un ámbito inquebrantable de convivencia.
El régimen de arrendamiento de tierras para la explotación petrolera en Estados Unidos es complejo y está diseñado para equilibrar los intereses de los propietarios de la tierra y las compañías petroleras. A diferencia de Argentina, donde el Estado es el propietario de los recursos del subsuelo, en Estados Unidos los propietarios privados tienen un rol activo y negociador.
La flexibilidad y las regulaciones estatales y federales aseguran que los derechos de ambas partes sean protegidos y que se promueva una explotación responsable y sostenible de los recursos naturales.
Es decir que en los Estados Unidos, los propietarios privados negocian directamente con las compañías petroleras. Los términos del arrendamiento son negociables y pueden incluir bonos, regalías, duración del contrato y cláusulas específicas de protección. Existen regulaciones a nivel estatal y federal que guían la extracción de recursos, la protección ambiental y la seguridad laboral.
En cambio, en Argentina, el Estado es el propietario de los recursos del subsuelo, y las compañías petroleras deben obtener concesiones del gobierno provincial o nacional. Las concesiones son otorgadas por un periodo específico, y las compañías pagan regalías al Estado e indemnizan por servidumbre a los superficiarios.
La importancia de la consulta previa
La consulta previa, libre e informada es una herramienta vital para asegurar que el desarrollo de recursos naturales en regiones como Vaca Muerta sea sostenible.
La Ley 3.401 en Neuquén representa un paso importante en este sentido, estableciendo un marco claro y participativo para la toma de decisiones. La importancia de los acuerdos alcanzados a través de este proceso no puede subestimarse, ya que se garantiza la reducción de la conflictividad social.
Este enfoque asegura que las comunidades indígenas no solo sean consultadas, sino que también tengan un papel activo en la gestión de sus territorios y recursos, promoviendo un desarrollo equitativo.
(*) Abogado, Licenciado en Ambiente y Fundador del Estudio Robledo y Asociados. Excoordinador de la Subsecretaría de Ambiente de Neuquén.
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